申请人：厦门美益兴业建材有限公司

　　统一社会信用代码：91350213562821433H

　　法定代表人：谢芳

　　住所：厦门市翔安区巷北工业区

　　被申请人：厦门市翔安生态环境局

　　地  址：福建省厦门市翔安区新店路2009号人力资源大厦十楼

　　法定代表人：官伦晨     职务： 局长

　　申请人厦门美益兴业建材有限公司不服被申请人厦门市翔安生态环境局（以下简称翔安生态环境局）作出的《厦门市翔安生态环境局关于不予批准厦门美益兴业建材有限公司混凝土搅拌站设备基础及配套项目环境影响报告表的决定》（厦翔环审〔2020〕020号），于2020年4月21日向我局申请行政复议。

　　我局受理厦门美益兴业建材有限公司的复议申请后，依法向翔安生态环境局进行了送达。此后，翔安生态环境局提交了行政复议答复书及作出行政行为的证据、依据。我局对本案依法进行了审理，现已审理终结。

　　一、申请人的复议请求及理由

　　厦门美益兴业建材有限公司在法定期限内向我局提出复议申请，请求撤销翔安生态环境局作出的《厦门市翔安生态环境局关于不予批准厦门美益兴业建材有限公司混凝土搅拌站设备基础及配套项目环境影响报告表的决定》（以下简称《决定》）（厦翔环审〔2020〕020号），主要理由如下：

　　1、申请人认为《决定》中“报告表的内容存在重大缺陷，对本项目地块的所属园区评价错误”的认定，缺乏事实依据。案涉地块不属于巷北四期，而属于巷北综合区。

　　2、巷北四期相关规划环评未经公示，且编制在本项目立项后，故不能作为本次行政许可的审批依据。

　　3、《决定》以报告表及公参报告与听证结果不符认定“报告表的基础资料数据明显不实”，有违事实。且被申请人在案涉项目的环评审批中引入公参，缺乏法律依据，公参意见也不属于报告表的基础资料数据，该认定不符合法律法规规定。

　　4、被申请人就案涉项目进行的听证程序违法。听证会前被申请人未核实听证参与人的人员身份，亦未要求听证参与人提交其与案涉项目具有重大利益关系的相关材料，听证程序严重违法，听证结果不具合法性。

　　5、申请人认为本案被申请人以规划区评价错误为由作出不予批复案涉项目环评的决定，与申请人取得规划许可审批等行政许可相矛盾，且未在申请人首次提交《报告表》时提出上述事由，因此有违政府信赖利益保护原则。

　　二、被申请人的复议答复及其理由

　　（一）对申请人作出的不予批准决定事实清楚，证据确凿

　　1、报告表所涉项目背景。

　　案涉报告表所涉项目位于厦门市翔安区内厝镇上塘村内厝里375号，该地块原属厦门颖茂五金配件有限公司，破产后被厦门鼎信欣工贸有限公司拍卖取得，后闲置。2016年9月美益兴业公司购买该地块，在此地新建混凝土搅拌站项目，因此美益兴业公司2019年11月25日提交的报告表项目为新设、新建项目。

　　2、报告表基础信息错误、内容存在重大缺陷。

　　根据《厦门市翔安区巷北综合区控制性详细规划》《翔安区巷北四期开发实施规划（13-08）地块）（调整）》及厦门市自然资源和规划局翔安分局的复函确认，项目地块并非位于巷北综合区，而是位于巷北四期。

　　美益兴业公司提到“翔安规划分局出具的材料都明确了案涉项目位于“巷北工业区”，故《决定》对案涉地块位置的认定明显错误。”此为对“巷北工业区”的错误理解，巷北工业区是巷北综合区（一期、二期）、巷北三期、巷北四期的总称。且在翔安规划分局出具的该材料中明确“该项目用地范围西侧为规划的溪东路”，而巷北综合区“东至溪东路”，该项目明显不属于巷北综合区。根据《翔安区巷北四期开发实施规划（13-08地块）调整》，该项目属于规划范围北临沈海高速公路，南至324国道，西靠溪东路，东临新324国道的巷北四期。

　　美益兴业公司提交的报告表对建设项目概况作了错误描述，将项目纳入巷北综合区开展评价，从而导致报告表基础信息与实际情况不符，内容存在重大缺陷。

　　3、该混凝土搅拌项目不符合巷北四期环境影响评价规划。

　　根据《翔安区巷北四期区域规划环境影响报告书》，巷北四期规划定位为电子、轻功为主导产业，容易引起污染纠纷的项目为禁止项目。《翔安区巷北四期开发实施规划环境影响跟踪评价报告书》明确砼结构构件制造、商品混凝土加工为禁止准入项目。

　　该项目选址东侧与幼儿园、司法所、部分民宅一墙之隔，东南侧与内厝镇政府相距约100米，南侧隔324国道约60米为内厝中学，西南侧与蔡厝口村庄相距约120米，西侧紧邻324国道部分民宅，北侧约350米是赵岗村民宅，主要特征污染物为废气、粉尘和噪声，项目与周边环境功能相容性差、环境敏感目标较多、距离较近，极易引起污染纠纷。

　　4、报告表中公众意见采纳情况失实。

　　作为一个可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的工业项目，应当依法保障公众环境保护知情权、参与权、表达权和监督权。美益兴业公司依据《环境影响评价公众参与办法》开展公众参与评价、采纳公众意见并无不妥，专项规划编制机关和建设单位应当对公众参与的真实性和结果负责。同时，根据《行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。我局在听证会上听取了鹭雨幼儿园、内厝中学、蔡厝口村民等项目周边利益相关人意见，并发放、收回共17张意见征询表，其中15张不同意、1张空白、1张无效。同时，美益兴业公司报告表中提交的《公众参与征询表》及相关利害关系人的声明中，有10份意见为“有条件支持”，其中厦门市内厝中学2017年11月30日的《公众参与征询表》已在2017年12月25日被厦门市内厝中学声明作废。因此报告表中（十二、公众意见采纳情况）体现的“问卷调查中，100%的公众表示对项目建设持‘支持’的态度”失实。

　　即使如美益兴业公司所说意见差别如此之大是由于“有些被征询对象意见反复不一”所致，也只进一步说明了该项目极易引起污染纠纷。

　　综上所述，我局认为本项目报告表的基础资料明显不实、内容存在重大缺陷，属于容易引起污染纠纷的项目，且建设项目类型不符合园区规划环评。

　　（二）对申请人作出的不予批准决定适用法律依据正确

　　《建设项目环境保护管理条例》第十一条第（一）项规定：建设项目类型及其选址、布局、规模等不符合环境保护法律法规和相关法定规划的；第（五）项规定：建设项目的环境影响报告书、环境影响报告表的基础资料数据明显不实，内容存在重大缺陷、遗漏，或者环境影响评价结论不明确、不合理的，环境保护行政主管部门应当对环境影响报告书、环境影响报告表作出不予批准的决定。

　　1、不予批准决定所依据的材料合法有效。

　　2009年6月，厦门市城市规划设计研究院编制了《翔安区巷北四期开发实施规划（13-08）地块》并经厦门市规划局翔安分局和厦门市规划局审核通过，同时提出了修改意见，2010年11月厦门市城市规划设计研究院对规划进行了调整，形成了《翔安区巷北四期开发实施规划（13-08）地块（调整）》。2012年厦门市城市规划设计研究院对规划进一步调整，形成了《翔安区巷北四期开发实施规划（13-08）地块（调整）》（2012.01）。规划明确了巷北四期位于厦门市翔安区内厝镇北部。规划范围北临沈海高速公路，南至324国道，西靠溪东路，东临新324国道。

　　根据《规划环境影响评价条例》（国务院令第559号）规定，设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，应当进行环境影响评价。2010年3月厦门翔安投资发展有限公司委托清华大学编制《翔安区巷北四期开发实施规划环境影响报告书》。厦门市生态环境局于2011年7月26日出具关于翔安区巷北四期开发实施规划环境影响报告书意见的函。厦门翔安投资发展有限公司委托中环华诚（厦门）环保科技有限公司编制《翔安区巷北四期开发实施规划环境影响跟踪评价报告书》，并于2017年9月27日通过专家评审。厦门市生态环境局于2017年12月20日印发翔安区巷北四期开发实施规划环境影响跟踪评价报告书审查小组意见。

　　2、被申请人并未增设违反上位法的行政许可条件。

　　根据《关于加强产业园区规划环境影响评价有关工作的通知》（环发〔2011〕4号）的相关规定，产业园区规划环境影响评价结论应作为审批入园建设项目环境影响评价的重要依据。《建设项目环境保护管理条例》第十一条第（一）款也明确建设项目的类型及选址等应当符合规划。被申请人将《翔安区巷北四期开发实施规划（13-08）地块（调整）》、《翔安区巷北四期开发实施规划环境影响报告书》、《翔安区巷北四期开发实施规划环境影响跟踪评价报告书》作为环境影响评价的审批依据，符合法律规定，不存在增设违反上位法的行政许可条件。

　　（三）对申请人作出的不予批准决定程序规范合法

　　被申请人对案涉报告表的审查符合《厦门市建设项目环境影响评价文件审批程序规定》，实行经办、审核、签发三级审批制度，程序规范合法。

　　2019年11月25日，美益兴业公司向被申请人提交报告表的审批申请。2019年12月2日经初步审查，被申请人在厦门市生态环境局官网发布了对该项目拟不予批准的公示，并依法告知美益兴业公司及利益相关人可以依法提出听证申请。2019年12月17日，美益兴业公司要求听证，被申请人送达了听证通知书并在厦门日报及厦门市生态环境局官网上发布了听证会信息，周边村民、内厝中学、鹭雨幼儿园等利益相关人员申请参加了听证会。2020年1月17日，被申请人公开召开听证会，听证会前严格核实了听证参与人的身份，参加听证会的利益相关人均为报告表中提及的周边敏感目标点位相关关系人，听证会过程符合《环境保护行政许可听证暂行办法》的要求。2020年1月23日，被申请人作出不予批准的决定，并于2020年2月20日邮寄送达美益兴业公司。

　　（四）其他需要说明的内容

　　1、2017年3月，因群众投诉，被申请人发现美益兴业公司存在“未批先建”的违法行为，且在案件调查过程中，持续有群众向省委巡视组、市长专线、12369环保投诉热线举报投诉美益兴业公司噪声、粉尘等环境污染问题，2017年5月8日，被申请人对其违法行为作出行政处罚决定（厦环翔罚决字〔2017〕43号），罚款并责令其停止建设。

　　2、美益兴业公司于2017年10月至12月期间通过翔安区发改局、翔安区经信局的项目备案，取得厦门市建设局的相关复函等材料，并不等同于该项目必然符合环境保护相关法律法规、规定规划。被申请人作为辖区内建设项目环境影响评价文件的审批部门，依部门职能作出相应决定符合法律规定。

　　3、所谓信赖利益保护原则，是指公民、法人或其他组织对行政机关作出的行政处分已产生信赖利益，并且这种信赖利益因其具有正当性而得到保护时，行政机关不得撤销这种信赖利益。《中华人民共和国行政许可法》第八条对信赖利益保护原则作了规定：公民、法人或其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。美益兴业公司从未就该项目在被申请人处获得任何有关“批准建设”的生效许可，被申请人本次不予批准决定不存在所谓“前后不一、出尔反尔”违反信赖利益保护原则的情形。

　　三、经审理认定的事实、依据和理由

　　本局经审理查明：

　　1、2006年11月22日，厦门市人民政府作出《厦门市人民政府关于同意同安旧城区控制性详细规划等七个规划的批复》（厦府〔2006〕378 号），批复同意“厦门市翔安区巷北综合区控制线详细规划”。

　　2、2008年6月30日，厦门市自然资源和规划局官方网站上公布《翔安区巷北综合区控制性详细规划》的内容，明确巷北综合区位于翔安区北部，北至福厦高速公路，南至黎安路，西至翔安大道，东至溪东路。

　　3、2010年11月23日，申请人厦门美益兴业建材有限公司成立，目前经市场监督管理部门登记公示的信息如下：法定代表人谢芳，统一社会信用代码：91350213562821433H，住所厦门市翔安区巷北工业区。

　　4、2017年9月29日，翔安规划分局就案涉项目出具了“该项目位于巷北工业区，经查片区规划，该项目用地范围西侧为规划的溪东路，剩余用地规划为工业用地和防护绿地。建议在工业用地上建设。该项目建设应征得经信部门、环保部门同意”的意见。

　　5、2017年12月25日，厦门市内厝中学作出《厦门市内厝中学关于厦门美益兴业建材有限公司盖章材料作废的声明》，明确厦门市内厝中学曾盖章的关于高塔式混凝土搅拌楼公众参与调查表材料无效。

　　6、2019年7月25日，厦门市人民政府作出《厦门市人民政府关于13-08编制单元（翔安区内厝）控制性详细规划修改的批复》（厦府〔2019〕212号），批复同意“13-08编制单元（翔安区内厝）控制性详细规划修改成果”。

　　7、2019年11月25日，申请人就案涉项目向被申请人提交四川优能智创环保科技有限公司编制的《建设项目环境影响报告表》及《建设项目环境影响评价文件报批申请表》，《建设项目环境影响报告表》第2页显示“厦门美益兴业建材有限公司的建设项目混凝土搅拌站设备基础及配套项目属‘十九、非金属矿物制品业’类中‘50砼结构构件制造、商品混凝土加工’”，第27页显示“项目选址于厦门市翔安区内厝镇上塘村内厝里375号”、“根据闽（2016）厦门市不动产权第0125277号，项目用地性质为工业用地，根据厦门市翔安区巷北综合区控制性详细规划”、“周围环境敏感目标为东侧15m处的鹭雨幼儿园、内厝司法所及内厝里沿街店面（部分楼上有住户，最近距离为5m）；隔民安大道（324国道）50m处为公路站办公楼，及140m处的镇政府；南侧隔民安大道60m处为内厝中学；西南侧隔民安大道120m处为上塘村蔡厝口”，第101页显示申请人对申报项目的位置进行图示说明。同日，被申请人对申请人提交的上述环评申请文件予以受理并将受理信息在网上公示。

　　8、2019年11月28日，厦门市规划局翔安分局作出《厦门市自然资源和规划局翔安分局关于厦门美益兴业建材有限公司混凝土搅拌站设备基础及配套项目所属园区的复函》，明确巷北四期的规划范围为北抵福厦高速公路，南至324国道，西靠溪东路，东到乐安路。该函附图显示，厦门美益兴业建材有限公司的用地（厦门市翔安区内厝镇上塘内厝里375号）基本位于巷北四期的规划范围内。

　　9、2019年12月12日，被申请人将对案涉项目拟不予批准的情况在网上公示。

　　10、2020年1月17日，被申请人应申请人申请，就案涉项目的环境影响评价审批事宜召开听证会，申请人及有关利害关系人均到场。会上被申请人收集了17份《建设项目意见征询表》，其中15份勾选的“对项目入驻的意见”为“不同意”，1份未勾选，1份为无效票。

　　11、2020年1月23日，被申请人就案涉项目作出不予批准的决定并在网上公示。

　　12、根据《翔安区巷北四期开发实施规划环境影响跟踪评价报告书》、《翔安区巷北四期区域规划环境影响报告书》，明确巷北四期规划定位为电子、轻工为主导产业，禁止污染控制困难，污染因素难以控制和容易引起污染纠纷的项目，其中非金属矿物制品业属于全部禁止的项目。

　　以上事实，有下列主要证据为证：

　　1、厦府〔2006〕378 号文件《厦门市人民政府关于同意同安旧城区控制性详细规划等七个规划的批复》。

　　2、厦门市自然资源和规划局官方网站公示信息（网址：http://zygh.xm.gov.cn/dtxx/bwdt/201910/t20191009_2352580.htm）。

　　3、申请人营业执照副本。

　　4、《项目空间协调意见汇总表》。

　　5、《厦门市内厝中学关于厦门美益兴业建材有限公司盖章材料作废的声明》。

　　6、四川优能智创环保科技有限公司编制的《建设项目环境影响报告表》、《建设项目环境影响评价文件报批申请表》、受理决定书、申请材料接收凭证。

　　7、厦府〔2019〕212号文件《厦门市人民政府关于13-08编制单元（翔安区内厝）控制性详细规划修改的批复》。

　　8、2019年11月28日《厦门市自然资源和规划局翔安分局关于厦门美益兴业建材有限公司混凝土搅拌站设备基础及配套设施所属园区的复函》。

　　9、2019年12月12日的特别程序告知书。

　　10、2019年12月19日的特别程序告知书、《厦门市翔安生态环境局环境保护行政许可听证通知书》、送达回执、《厦门市美益兴业建材有限公司混凝土搅拌站设备基础及配套项目听证会签到表》、16份建设项目意见征询表、厦门市内厝中学代表委托书、厦门市翔安区鹭雨幼儿园介绍信、其他利害关系人的身份证。2020年1月17日的听证笔录。

　　11、厦门市翔安生态环境局于2020年1月23日作出的建设项目环境影响评价文件审批决定的公告截图。

　　12、《翔安区巷北四期开发实施规划环境影响跟踪评价报告书》（节选第1页、第2页及翔安区巷北四期开发实施规划“三线一单”清单化成果的表7）。《翔安区巷北四期区域规划环境影响报告书》（节选第171、172页）。

　　四、 复议决定

　　（一）关于《厦门市翔安生态环境局关于不予批准厦门美益兴业建材有限公司混凝土搅拌站设备基础及配套项目环境影响报告表的决定》（厦翔环审〔2020〕020号）的事实认定方面

　　1、关于案涉项目所处规划园区

　　根据《翔安区巷北综合区控制性详细规划》，巷北综合区的规划范围为北至福厦高速公路，南至黎安路，西至翔安大道，东至溪东路。

　　根据《厦门市自然资源和规划局翔安分局关于厦门美益兴业建材有限公司混凝土搅拌站设备基础及配套设施所属园区的复函》，巷北四期的规划范围为北抵福厦高速公路，南至324国道，西靠溪东路，东到乐安路。

　　结合《建设项目环境影响报告表》、《项目空间协调意见汇总表》以及《厦门市自然资源和规划局翔安分局关于厦门美益兴业建材有限公司混凝土搅拌站设备基础及配套设施所属园区的复函》附图，可以认定案涉项目的西侧为规划的溪东路，案涉项目基本位于巷北四期规划范围内。

　　综上，案涉项目基本位于巷北四期规划范围内。

　　2、关于案涉项目是否符合规划环评

　　根据《翔安区巷北四期区域规划环境影响报告书》，巷北四期规划定位为电子、轻工为主导产业。《翔安区巷北综合区区域规划环境影响跟踪评价报告书》的环境准入汇总表中也明确全部禁止“砼结构构件制造、商品混凝土加工”等“非金属矿物制品业”，而案涉项目为混凝土搅拌站设备基础及配套项目的建设属“非金属矿物制品业”中“砼结构构件制造、商品混凝土加工”。

　　据此，可认定案涉项目与园区规划环评不相符合。

　　3、关于申请人提交的环评报告表是否存在公众参与调查数据明显失实

　　根据《建设项目环境影响报告表》，申请人在建设项目环境影响报告表中第119页明确表示“问卷调查中，100%的公众表示对项目建设持‘支持’的态度，无反对意见”。但从申请人在报告表中提供的公众参与征询表中，有部分意见为“有条件的支持”而非“支持”。且根据《厦门市内厝中学关于厦门美益兴业建材有限公司盖章材料作废的声明》，厦门市内厝中学已于2017年12月25日声明将此前填写的《公众参与征询表》作废，但申请人提供的报告表中仍包含了该《公众参与征询表》。

　　因此，申请人提交的环评报告表存在公众参与调查数据明显失实。

　　（二）关于《厦门市翔安生态环境局关于不予批准厦门美益兴业建材有限公司混凝土搅拌站设备基础及配套项目环境影响报告表的决定》（厦翔环审〔2020〕020号）的法律适用方面

　　根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条：“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利”的规定，只有符合法定条件、标准的行政许可申请，行政许可机关才可以准予行政许可，否则行政机关应当向行政许可申请人作出不予行政许可决定。

　　如上所述，案涉项目基本位于巷北四期规划范围，一方面申请人将案涉项目纳入巷北综合区进行环境影响评价，该部分环评申请文件的内容存在重大缺陷；另一方面，案涉项目的建设内容也与巷北四期的规划环评不符。此外，申请人提交的环评报告表存在公众参与调查数据明显失实。因此，被申请人适用《建设项目环境保护管理条例》第十一条第（一）项及第（五）项：“建设项目有下列情形之一的，环境保护行政主管部门应当对环境影响报告书、环境影响报告表作出不予批准的决定：（一）建设项目类型及其选址、布局、规模等不符合环境保护法律法规和相关法定规划的；（五）建设项目的环境影响报告书、环境影响报告表的基础资料数据明显不实，内容存在重大缺陷、遗漏，或者环境影响评价结论不明确、不合理的”的规定，作出不予行政许可决定，适用法律正确。

　　（三）关于《厦门市翔安生态环境局关于不予批准厦门美益兴业建材有限公司混凝土搅拌站设备基础及配套项目环境影响报告表的决定》（厦翔环审〔2020〕020号）的作出程序方面

　　被申请人履行了受理决定、申请材料接收、事先告知特别程序、依申请人申请举行听证等义务，作出的不予行政许可决定也依法送达申请人，因此相关行政程序均属合法。

　　关于申请人对听证举行程序提出的异议，因相关利害关系人的身份在听证笔录上已有记载，申请人在听证会中并未对上述身份提出异议；复议审理过程中，被申请人也提交了上述利害关系人身份方面的证据，我局对申请人的上述异议不予采纳。

　　关于申请人提出其在就案涉项目编制环评报告表过程中，无须开展公众参与的主张。《中华人民共和国环境影响评价法》第五条规定，国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。《行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。公众参与是法律法规明确鼓励的，本案项目与周边环境功能相容性差、环境敏感目标较多、距离较近，极易引起污染纠纷，作为有较大可能性引起环境纠纷的项目，申请人美益兴业公司开展公众参与评价、采纳公众意见并无不妥。

　　综上所述，被申请人所作出的行政决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，我局决定如下：

　　维持被申请人作出的《厦门市翔安生态环境局关于不予批准厦门美益兴业建材有限公司混凝土搅拌站设备基础及配套项目环境影响报告表的决定》（厦翔环审〔2020〕020号）。申请人如对本复议决定不服，可在本复议决定书送达之日起15日内依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。

　　厦门市生态环境局

　　二○二○年七月十六日